論重大事項“輿評”機制

翟薇 王紹龍 於曉燕 呂悅

2020年01月16日15:07  
 

(全文引用自《網絡傳播》第191期)

當前,中國社會發展處於轉型期,政府社會治理面臨著經濟民生訴求和多元利益交織的現狀。政府部門重大決策、重要政策、重大改革措施和重大工程建設項目等重大事項的實施因涉及老百姓的切身利益,往往容易成為輿論的發動機。民間輿論倒逼著政府重大事項“輿評”先行,研制重大項目上馬前的輿情風險評估已成為地方政府的當務之急。

早在2013年,人民網輿情團隊就提出“輿評”的理念,多年來致力於將輿論風險評估概念化、理論化,推進規范化建設“輿評”工作,推動“輿評”成為地方政府重大事項決策立項前,與“環評”“穩評”並重的前置程序和剛性門檻。在此期間,以引發重大社會反響的重大項目進行粗粒度的指標分析和評判為著眼點,不斷探索將政府重大項目“輿論風險及民意承受力評估”機制建設付諸實踐,嘗試在建立輿情管理工作和重大事項決策方面開展“輿評”的方法和維度,並根據近些年各地在輿情風險防范方面所做的探索和所取得的經驗,強化政府部門輿情風險評估和關口前置意識,推進政府社會治理創新。

“輿評”的對象和范圍

輿評,即輿情風險評估,主要針對地方政府在重大事項決策前及日常社會治理過程中,圍繞重大事項的公眾參與度、輿論風險性、民意承受力、組織保障力,以及輿情動態反應能力等因素開展系統的調研,科學預測、分析和評估,對重大事項進行預判,進而調整決策、建立風險防范和處置措施,從源頭預防和化解網絡輿情風險,推動科學民主決策、提高社會治理能力。

輿情風險評估的對象主要包括兩大類:

一是對公共部門日常工作、常規決策、社會面輿情的風險防控。主要是對政府部門日常工作范圍內可能存在輿情風險的、難以避免的問題進行評估,例如治安問題、窗口服務人員態度問題等。

二是對政府部門重大事項的輿情風險評估,包括事關人民群眾切身利益的重大決策﹔關系較大范圍群眾切身利益調整的重大政策﹔涉及較多群眾切身利益的重大項目﹔涉及相當數量群眾切身利益的重大改革等進行輿情風險及公眾輿論承受力的評估,依據重大事項的性質和特點,具體可以分為四類:有關公共服務、市場監管、社會管理、環境保護、經濟社會發展等方面的重大公共政策、決策﹔關系改革發展穩定大局、人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大改革措施﹔當地將要實施的,尤其是與社會民生、環境保護等相關的重大工程建設項目﹔對經濟社會發展、社會公共秩序有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的會議、展會、賽事、演出等重大活動。

“輿評”的基本方法和參考維度

常態決策的“輿評”側重挖掘關鍵風險源。對公共部門日常工作、常規決策、社會面輿情的風險防控主要側重於對輿情風險多發、波及范圍廣泛、影響程度較深的重點工作領域、重點風險源進行排查。通過大數據挖掘篩選、專家調研訪談和歷史事件回溯等方法,梳理以往某一個公共主體所體現出的輿情信息,輔以同類公共主體的輿情狀態進行參考,對其歸類、分析和評級,歸納出常見的輿情風險。

根據輿情風險的評估情況和風險源清單,可以針對性地加強重點領域重點問題的輿情風險監測和預警,並依據公共主體的實際情況制定輿情風險防范和應對預案、口徑等,明確有關機構部門職責。同時可梳理當地以往或其他地區處置同類輿情事件的成功經驗形成案例庫,以供有關組織機構參考,最大限度實現輿情風險的精准防范。

重大事項“輿評”注重貫穿全流程。重大事項輿情風險評估針對某一特定重大事項,把尊重民意貫穿到重要決策和重大建設項目的事前、事中和事后全流程。事前——在政策出台前主動征詢民意,積極公開相關信息,重視公眾對於項目的心理承受能力,對於民意反映出的問題要及時解答並對可能造成的矛盾予以協調﹔事中——在項目進展中做好輿情監測,把握民意反彈,相應地調整工作的力度和節奏,持續進行輿論引導和民意說服工作,減少困擾,化解矛盾﹔事后——在項目完工后,總結政府和輿論互動的得失經驗,列入社會治理輿情應對案例庫,為以后的工作提供鏡鑒。

在進行重大事項的輿情風險評估時,針對上述四類重大事項都需綜合考量以下維度:基本性質、公眾參與度、輿論壓力、組織保障力、輿情動態應對能力等。

其中,基本性質分析重大事項本身的涉敏屬性及敏感程度、涉及的公共利益范圍和重大事項受眾,即其利益群體的組成情況﹔公眾參與度測算綜合考量重大事項上馬前的民意征詢能力、項目進程中的公示能力與民意溝通協調能力﹔輿論承受力參考媒體傳播和公眾關注情況,以及輿論認同度﹔組織保障力主要考慮主責單位進行政策解讀、組織專家論証和應急儲備程度﹔輿情動態反應能力主要依據政府是否有重大事項輿情預警機制以及官員應對輿情上重視時效與講求科學的水准(見圖1)。

1:重大事項輿情風險評估主要考察維度

“輿評”機制在各地的實驗性探索

重大決策、重大項目民意調查及輿情風險化解考驗著政府的執政水平,也事關科學發展全局。近幾年來,各地在輿情風險的防范方面能力和意識不斷提升。根據梳理網絡公開數據顯示,不少地方在“網絡輿情風險評估”方面開展了積極的探索,包括12個省市在內的20個地區公開發布了輿情風險評估制度(見表1)。

表1:近年各地“網絡輿情風險評估”探索實踐具體情況一覽表

序號

時間

地點

內容

1

2013.8.26

雲南省富寧縣

富寧縣首推事前評估機制

2

2013.8.26

雲南省昆明市晉寧區

晉寧針對重大事項輿情風險首推事前評估機制

3

2014.8.12

山東省濱州市

濱州市重大項目網絡輿情風險評估實施辦法

4

2015.5.13

安徽省六安市

六安市地震局輿情風險評估制度

5

2016.4.7

安徽省六安市舒城縣

舒城縣公安局建立政府信息公開輿情風險評估制度

6

2016.6.16

寧夏固原市彭陽縣

彭陽縣交通運輸局建立輿情風險評估制度

7

2016.11.17

安徽省宿州市靈璧縣

靈璧縣統計局建立政府信息公開輿情風險評估制度

8

2017.1.12

重慶市

重慶市成立重大決策網絡輿情風險評估專家咨詢委員會

9

2017.3.19

河南省新鄉市

新鄉出台重大決策輿情風險評估辦法

10

2017.9.21

福建省福州市羅源縣

福州市羅源縣科技文體局輿情風險評估應急預案

11

2018.3.14

江蘇省宿遷市

宿遷市市經信委發布重大事項輿情風險評估制度

12

2018.5.28

北京市延慶區

北京(延慶)世園會籌辦建立輿評中心

13

2018.5.31

內蒙古烏蘭浩特市

烏蘭浩特招商局建立政務公開工作輿情風險評估制度

14

2018.6.5

安徽省淮南市壽縣

壽縣商務局建立信息公開輿情風險評估制度

15

2018.6.29

安徽省六安市霍邱縣

六安市霍邱縣交通運輸局出台輿情風險評估制度

16

2018.9.11

浙江省溫州市

溫州破題網絡輿情風險評估機制推進社會治理創新

17

2018.10.16

山東省煙台市

煙台民政局出台重大決策及項目輿情風險評估制度

18

2018.11.25

山東省青島市

青島市出台重大行政決策風險評估辦法

19

2018.12.19

安徽省滁州市南譙區

滁州市南譙區黃泥崗鎮政務公開輿情風險評估制度

20

2018.12.26

安徽省六安市裕安區

六安市裕安區文廣新局建立輿情風險評估機制

21

2019.3.14

雲南省富寧縣

富寧縣建立重大事項輿情風險評估制度

22

2019.6.20

甘肅省蘭州市

蘭州成立蘭州市輿評中心

 

各地在輿情風險防范體系建設方面呈現以下特點:第一,各地開展“輿評”機制探索實踐自2013年開始逐年呈上升趨勢,於2018年達到峰值。這一趨勢表明各地在新的歷史環境下風險防范意識大幅提升。第二,經歷過重大輿情事件或南方經濟發達地區,往往對“輿評”工作認識比較統一,行動比較迅速。發達地區比欠發達地區總體情況要好,欠發達地區該項建設大多處於空白狀態,這也符合當前輿情焦點呈現的“下沉”、“西移”態勢。第三,從“輿評”工作在各地開展的主體和實踐效果上看,各地“輿評”工作多由地方黨委、政府以及宣傳部、網信辦等多部門聯合推動,示范全國,亮點頻出。第四,目前全國范圍“輿評”工作多在市縣級地區開展,從地域屬性上看,省級佔比5%,市級佔比50%,縣級佔比45%,內容涉及自然環境、科技文體、交通運輸、文化傳播等多個方面,機制設計具有“小而美”且實用性強、因地制宜且針對性強的特點。

縱觀近年來各地在輿情風險評估機制化方面探索與實踐,這些地方性的試點,對象、范圍和目標各不相同,且各有側重,但都是緊緊圍繞“防范和化解輿情風險,維護群眾合法權益,提升社會治理水平”這一根本原則。2019年,各地“輿評”工作向日常化、縱深化發展,輿論風險評估的價值正在被越來越多的地方政府重視和認同,其應用場景也不斷擴展。

加強政府重大事項輿情風險評估建議

建立輿情風險評估體系,在政府部門開展和推進的日常工作和重大事項實施前進行民意評估,在日常管理工作中進行負面輿情診斷,提前做好防控,正在被越來越多政府部門認同。

建立長效輿論風險防控機制,拉長民意緩沖地帶。對於地方政府而言,“輿評”機制建設不僅要有明確的評估責任、規范的評估流程等事前靜態設計,更要有事中、事后決策的動態機制,讓政府能夠洞察民意轉換,在危機處理中把握話語權,進而調整決策、建立風險防范和處置措施,為科學決策與輿論有效應對爭取更多話語空間。

布局日常工作風險防控,促進“輿評”工作常態化。輿情風險評估的過程,需要相關的責任主體具有全面深刻的風險意識和責任意識、前沿意識和擔當意識,將責任主體作為輿情的一部分,從多個方面進行評估和分析,充分認識到風險前置的必要性和全流程管控系統性思維的重要性。一方面黨政機關的日常工作、常規決策、社會面輿情的風險防控不可忽視﹔另一方面篩選地區內需要關注的重點領域,開展全面的風險排查和問題評估,構建輿情風險監測指標體系,將民意承受力和社會心理變化納入其中,從而最大限度地實現輿情風險的精准預判和防范。

智囊助力科學決策,提升重大事項“含金量”。黨的十八屆三中全會提出,加強中國特色新型智庫建設,建立健全決策咨詢制度。專家作為政府決策的利益相關者,政府應當把專家咨詢作為政府重大決策的必經程序,對涉及經濟社會發展重大問題、涉及群眾切身利益的決策事項,廣泛聽取專家的意見和建議,充分發揮好專家在重大決策中的參謀作用。同時,努力擴大“輿評”覆蓋范圍,確保做到“應評盡評”,在評估過程中,要科學分類實施,提升規范化水平,要通過公示、聽証、對話、協商等形式,充分聽取群眾特別是利益相關方的意見,使評估過程成為傾聽民意、化解民憂、贏得群眾理解支持的過程。

注重重大事項前期吹風,推動公共政策順利落地。地方政府重大事項的民意調查與輿情研判通常可以採取定量與定性分析相結合,分為宣傳期、啟動前期、建設期以及維護期四個階段,每一個階段各有側重。重大決策出台、重大項目上馬之前的宣傳期為民意獲取和風險評估的重點階段,尤其不容忽視。許多重大決策未經宣傳預熱、毫無鋪墊就冒然推出,風險巨大。可以結合媒體報道,主動發布話題,堅持問題導向,激發公眾參與討論的熱情,滿足公眾知情權和公共決策參與權,逐步達成共識。

“輿評”賦能政府決策,加深政民互動與認同。輿論風險評估體系的構建,需要定性與定量分析、需要網上網下的數據採集、需要“外腦”和專家質詢、需要對類似大量案例進行規律性的研判和總結。為完成體系構建,責任主體需要進行大量的調研、訪談、數據分析和歷史考察,以提升結論的准確性、可靠性、可行性。由於充分完備的風險評估,公共管理部門的決策更為科學精准,有利於減少不同輿論場之間的摩擦,促進所有社會成員之間、社會群體之間,特別是政府和民眾之間,相向而行的互動和認同。

(翟薇:人民網輿情數據中心新媒體智庫副主任﹔ 王紹龍、於曉燕、呂悅:人民網輿情數據中心輿情分析師)

(責編:邱越、袁勃)