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姜明安:上位法未授权广州“禁电” 政府发“禁电”条例略牵强

——广州“禁电”的合法性在法律界发酵

谢信华

2014年11月18日10:27    来源:人民网-舆情频道    手机看新闻

  日前,《广州市非机动车和摩托车管理条例(草案)》公开征求社会意见,其中有关全面禁止电动自行车销售、上路等“狠招”引发舆论广泛关注。如果草案获得通过,广州将成为中国第一座立法禁止电动自行车销售以及上路的城市。

  尽管11月1日召开的立法听证会有11人赞成、5人反对以及2人中立的结果结束。然而,关于广州“禁电”的合法性问题仍在法律界发酵。上周,法律界泰斗、北大法学院教授姜明安与中国政法大学副教授李卫海等多位法学专业人士对广州“禁电”话题进行了探讨。姜明安表示,上位法没有直接授权地方政府禁止电动自行车,虽地方政府有被授予交通管理的权力,但这种说法比较牵强。

  姜明安认为,衡量一个法规或规章是否合法主要有四条标准:其一,是否符合宪法和法律(主要指《立法法》,但不限于《立法法》)授予的权限?其二,是否符合授权法和上位法的立法目的?其三,是否符合上位法就相关立法事项做出的规定?其四,是否符合法律规定的立法程序?

  一、是否符合宪法和法律?

  中国政法大学副教授李卫海认为,根据《行政法规制定程序条例》第四条:行政法规的名称一般称为“条例”,也可以称为“规定”、“办法”等,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会授权决定制定的行政法规,称“暂行条例”或者“暂行规定”。国务院部门和地方人民政府制定的规章不得称为“条例”。广州市政府法制办公室是广州市人民政府直属部门,其制定的规范性文件不得称为“条例”,而是地方性政府规章。

  如果要将《广州市非机动车和摩托车管理条例》上升为地方性法规,也是有着严格程序。地方性法规是由省、自治区、直辖市以及较大市的人民代表及其常委会,根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的 ,并报省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行,并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。具体到广州的“五禁”条例,也应该由广州市人大及其常委会制定,并报请广东省人大常务委员会批准后方可施行。

  二、是否符合授权法和上位法的立法目的?

  就第二项标准而言,根据《道路交通安全法》第1条的规定,道路交通安全立法的目的应是“维护道路交通秩序,预防和减少交通事故,保护人身安全,保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益,提高通行效率”。不要说立法禁止电动自行车上路会严重损害公民的合法财产权益(使数百万辆电动自行车成为一堆废物),就从“预防和减少交通事故”的目的而言,为什么要立法禁止电动自行车上路呢?政府考虑禁止,可能主要是因为安全,但这是否有足够的数据支持?有多少是因为电动自行车超速或违规引起的?如果电动自行车能限制在国家标准内,比如厂家如果能强制限速20公里内,那是否还会引起这些安全问题?“我个人感觉,时速20公里内,还是比较安全的。”姜明安说。

  另外,电动自行车目前使用范围很广,很多老百姓在用,禁止后,他们靠什么出行?政府部门是否做过考虑。再有,一旦禁止,会让电动自行车这个产业受到影响,目前经济本身不大景气,禁电后是否会造成工厂关门,工人失业?此外,大家都知道,电动自行车比较环保,污染少,政府部门是否想过电动车行业的环保贡献呢?

  姜明安认为,立法必须考虑整个立法目的,而不应片面地追求某一项单一的目的。

  三、是否符合上位法就相关立法事项做出的规定?

  《道路交通安全法》第3条规定,道路交通安全工作应当遵循“方便群众”的原则,而条例禁止电动自行车上路对于广州地区买不起小车的这一大批电动自行车驾驶者群众来说,显然不是提供方便。相反,立法如果不是禁止电动自行车上路,而是规范电动自行车的行车路线和规范电动自行车驾驶人员的行为(如限制车速等),那才是真正为群众(电动自行车驾驶人员和其他驾驶机动车或非机动车人员乃至行人)提供方便。

  《道路交通安全法》第4条规定,道路交通安全管理工作应当“与经济建设和社会发展相适应”。从广州现状看,其经济建设和社会发展水平是否已经达到了应该禁止电动自行车上路,而在全市普及或基本普及小轿车的水平呢?此恐怕还有距离。

  四、是否符合法律规定的立法程序?

  就第四项标准而言,《立法法》第5条和第6条规定,“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动”;“立法应当从实际出发,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。

  《立法法》在此确立的立法民主性和科学性的要求必须以相应的程序保障,如利害关系人的听证会、专家学者的论证会,各方面意见的听取和协调等。广州“禁电”的立法程度是否合法?姜明安说,目前都在强调公众参与,政府方面有没有做过广泛的民意征集?是否经过公民参与和科学论证的途径呢?听证会是否规范、听证会代表设置是否合理,这些都影响着该条例的合法性。

(责编:王晓华、陈宁)


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