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基层治理创新需要落实法治框架下的群众有序参与

2014年12月16日09:29    来源:人民网-舆情频道    手机看新闻

  十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大决定,为我们推进国家治理体系和治理能力现代化指明了基本道路。基层社会治理及其创新也要贯彻四中全会决定,把依法治国落到实处,同时要在法治框架下落实群众有序参与。

  基层治理首先要落实依法治国,换句话说就是基层党政机关和群众要落实法、相信法。

  目前很多基层矛盾的产生都是由于法治没有落到实处。例如一些地方搞强制拆迁,群众的基本法定权益没有得到有效保障,结果造成矛盾激化,群体性事件爆发,最后难以收场。再例如有些基层执法和司法部门执法司法不公,造成冤假错案,形成社会矛盾的触发点。还有一些基层群众缺乏法律意识,仅仅从自身利益出发,不相信依照法定程序处理的结果,一定要通过信访的形式实现自己预想的处理结果,增加了信访渠道的压力。说到底,这些社会矛盾和社会冲突的出现、升级都是由于相关各方没有真正贯彻宪法和法律法规,没有把各项法律法规真正当回事。法律法规为政府权力运行和社会利益调处提供了基本程序和标准,如果政府和群众都能相信法律法规,严格按照这个程序和标准处理相关问题,大多数基层矛盾都能有效化解。但问题是许多基层政府和基层群众并没有按照这个程序和标准办事,没有落实法律的权威。我们党和政府长期以来擅于文件治国,对依法治国有所重视但没有达到应有的重视,很多地方文件比法律法规管用,一把手的指示比法律法规有效。党政部门在决策过程中没有进行充分的合法性论证,没有征求法律部门的意见建议,造成一些决策失误,引发社会矛盾。文件治国效率高,依法治国受牵扯大。但是效率高的一旦决策失误,引发的社会问题也大;受牵扯大的虽然经常被限制,但是不容易引发社会问题。除此之外,普通群众的法治观念也不强,遇事更希望通过上访、领导批示等解决问题,没有形成有效的法治文化,有时候甚至以暴力形式突破法律界限。这些情况促进了基层社会矛盾多发易发,发生之后不好处理,一个问题一个思路,没有统一程序和标准。

  要有效解决基层社会治理中出现的各种问题,必须把依法治国落到实处。党政部门决策要按照法律法规规定的步骤进行,其内容要合乎法律法规的规定。权力运行要在法律法规框架内进行,不得超越法律法规的范围。群众内部矛盾要严格按照法律法规进行解决,体现法律的权威和公正。一些较大的社会问题或者社会冲突、群体性事件等要按照法律法规排查原因,分清责任,对其中的违法违规行为要公正办理,不能因为地位、权力、人数等因素而免予处罚。执法和司法部门要公正执法司法,以宪法和法律为最高准绳,杜绝因领导批示和上级干预而歪曲执法司法结果,杜绝压力型和运动式执法司法。各级党政机关要严格做到法无授权不可行、法定责任必须为,想群众之所想,急群众之所急,不能漠视普通群众的冷暖悲欢,要主动为群众排忧解难。普通群众也要增强法律意识,培养通过法律途径解决社会矛盾和利益冲突的习惯,严格遵守法律法规,按法律法规办事。通过以上努力,基层治理的法治模式才能真正落实,也才能极大化解基层治理中的各种社会矛盾。

  除了落实依法治国,基层治理还必须进一步落实群众对治理的有序参与。

  当前基层社会矛盾和社会冲突主要是基于利益因素而产生的,其中主要有两个原因:一个是社会内部的利益冲突,即不同群体和个体之间的利益冲突;另一个是基层权力决策不利和基层权力运行不规范造成对群众利益的损害。前一个原因比较普遍的是民营企业的劳资冲突问题、一些企业对进城农民工恶意欠薪问题等,后一个原因比较普遍的是经济项目决策缺乏群众参与(例如各地频发的PX项目受阻)、征地拆迁和权力腐败损害群众利益等问题。这些问题的解决必须扩大群众的有序参与。例如一些涉及群众切身利益的经济项目的确立以及政策调整,必须向群众敞开大门,通过主动向群众公布信息和引导群众参与听证、讨论,让群众了解实情,让群众参与决策,减少因封闭决策而导致的决策后尴尬。再例如防控权力腐败和保证权力规范运行必须引入群众参与,通过群众监督权力运行,促使基层权力在法律法规范围内运转。此外,各级党政机关调处社会内部冲突和群众内部矛盾也需要相关利益方有效参与、全程监督,以取信于民,使调处的结果得到各方认可。切不可关门搞调解,最后弄出一个模棱两可的所谓结果。

  各地在实践中探索落实扩大群众参与,最主要的是建制度、遵法治,做到有序参与,防止民粹主义大民主。既要发挥现有制度作用,又要探索切合实际的新渠道、新平台。现有制度包括人大制度、政协制度、党代表制度、听证制度等,新渠道、新平台在各地也有不少探索,例如浙江温岭的民主恳谈会、四川省成都市新都区基层民主政治建设实践等。在这些有益的探索中,比较有特色的是四川省彭州市的“民心通”工程。“民心通”工程最初是一个基层权力运行防控监管体系建设项目,以基层权力运行防控监管平台为载体,是一个现代化、信息化的权力监督体系。在发展过程中,它逐渐超越了权力运行的防控监管,成为沟通基层政权与普通群众的有效平台。它不仅能够使群众监督基层权力运行,而且深入有序地调动群众的参与决策,保障了群众的切身利益,很大程度上规范了基层权力运行。通过这个平台的流程化管理,群众可以随时参与到基层决策、事中监管和事后核查中来,基层事务都被纳入群众的参与和监督之中。彭州市的“民心通”工程有几个特点:一是在法律和制度框架范围内创新,不去做突破法律和制度的事情。一些地方的创新有时候会突破法律和制度框架,从而具有不可持续性,例如一些地方搞的乡镇长公推直选,虽然也属于有益探索,但是因为不符合国家法律法规而很难持续。二是利用现代信息技术和现代理念进行实践创新,使得该项平台便于使用、容纳性强,得到群众的广泛认可和广泛参与。群众可以随时随地查看、监督基层事务,对基层权力形成有效制约,外出打工的群众也可以通过这个平台就家乡事务进行表决。而基层党政部门决策办事必须遵循相关流程,不可用权不端、滥用权力。三是体现了民主的真谛,真正把群众动员起来了,使群众对基层事务关心,使基层权力对群众事务负责,使所有人把基层事务当作自己的事。

  中央提出推进国家治理体系和治理能力现代化,完善中国特色社会主义制度。在基层如何推进、如何完善?说到底就是根据各地实际落实好法治、发展好民主,让群众在法治框架下有渠道表达、有平台参与,做到有序有效。这个任务不容易,需要基层在实践中本着负责的态度积极探索、扎实推进。郡县治则天下安,基层治理好了,整个国家才能稳定、充满活力,整个国家才能真正治理好。(中央党校政法教研部 张勇)

(责编:王晓华、陈宁)


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