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浅谈如何完善法院人员分类管理

——以新一轮司法体制改革为视角

临朐县人民法院党组书记、院长  孙绍军

2015年05月07日16:35    手机看新闻

  司法人员是否应当分类管理及如何分类管理,是近些年法律界一直热议的话题,并且一些地方的司法机关也进行了这方面的探索与尝试,取得了一定经验。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出"建立符合职业特点的司法人员管理制度,完善司法人员分类管理制度",十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出"加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度",上述两个《决定》从顶层设计上为司法人员分类管理改革指明了方向。新形势下如何完善法院人员的分类管理,充分调动法官及各类工作人员的积极性与主动性,实现司法的公正高效权威,已成为当前人民法院亟待解决的重大课题。本文无力对法院人员的分类管理改革方案作出设计,只是结合当前司法改革各项部署和法院实际,对法院人员分类管理提出构想。

  一、法院人员分类管理的重要性和必要性

  法院是国家的审判机关,担负着国家审判重任,审判工作开展得好坏,直接取决于法院队伍素质,建立符合职业特点的法院人员管理制度,是建设高素质法院队伍的重要保障,也是新一轮司法改革的重头戏。所谓法院人员分类管理,就是根据法院的性质、岗位和工作特点,将法院人员进行科学的分类,对各类人员按不同的标准进行招录、使用、选任、晋升、晋级、考核、监督等,并提供相应略有差别的待遇和保障机制,以最大限度地实现法院人员的合理配置。

  1、实行人员分类管理,是司法制度建设进程和依法治国的必然要求。司法改革,最早是在党的十五大提出来的,即"推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正行使职权",党的十六大进一步提出"推进司法体制改革的任务",党的十七大又提出了"深化司法体制改革,优化司法权配置"。特别是,到了2012年11月,党的十八大报告明确提出,要"进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权",从加快建设社会主义法治国家的高度,对司法改革作出了新部署。这些关于司法体制改革的提法,表明了党中央一直高度重视司法体制改革工作。但目前的司法权配置不科学、不规律的现象依然存在,司法权在一定程度上受制于外来力量,司法改革的效果大打折扣。党的十八届三中全全和四中全会又进一步提出了推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度,完善司法管理体制、司法保障机制等,迈出了司法体制改革的关键性一步。上述改革充分表明,完善法院人员的分类管理,依法合理配置法院审判权,符合我国的时代背景,在深化司法体制改革中居于基础性地位,是司法体制改革和依法治国的必然要求。

  2、实行人员分类管理,是遵循审判工作规律、提升审判质效的内在需求。长期以来,法院的内部管理行政化、外部管理地方化,导致"审者不判、判者不审"的现象依然存在,法院人员的考核管理与普通公务员一样,法官与其他工作人员混编管理,未能体现司法规律和职业特点,这种大一统的行政管理模式不易调动各类工作人员的积极性。所以,司法规律的内在要求迫使法院推动人事管理改革,即采取有别于普通公务员管理的制度,突出法院的职业特殊性,根据不同岗位的工作特点,科学划分各类工作人员,并为其搭建各自的发展平台,使每类人员都有上升晋升渠道,让各类人才到各自适合的岗位上去,实现人尽其才和才尽其用。最高人民法院立足国情,在《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》也具体提出了坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心,建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度,符合了审判工作规律,有助于实现法官职权即审判权的真正回归,有助于提升司法效率、提高审判质效。

  3、实行人员分类管理,对稳定法官队伍、防止人才流失具有重要作用。当前,我国法官职业门槛比普通公务员要高,法官入职除了通过国家司法统一考试以外还要通过公务员考试,但法官的职业待遇与普通公务员相比,虽然入职门槛高但政治待遇却远不如普通公务员,这种情况在基层法院表现的更为明显,基层法官晋升空间太小,不少基层法官到了退休年龄还是科员级干部,法官的职业荣誉感不高。物质待遇方面,法官工资套用当地行政机关公务员的工资标准,上下级法院工资差距太大。然而,由于工作的特殊性,法官职业面临的风险却比较高,法官时常受到当事人的污辱、谩骂、人身威胁和来自信访的压力,近些年来伤害法官的事件也时有发生。由于工资收入低,晋升渠道窄,办案任务重,职业风险高,近几年来法官人才流失严重。据《法制日报》来自2014年全国两会数据统计,近五年来,北京法院系统500多人辞职,年流失数量还有增加趋势;江苏全省法院流出人员2402名,其中法官1850名;上海法院每年平均流失法官67人,2013年达到74人。[①]因此,必须对法院人事制度进行改革,突出法官的主体地位,大幅提高法官及其他工作人员的待遇、级别等职业保障,留住和吸引优秀人才到法官队伍中来,让法官因为职业荣誉感的提高而更加心无旁骛地公正司法,司法也因法官的职业荣誉而获得公众更多的信任。

  二、法院人员分类管理面临的困难和问题

  随着当前司法体制改革试点工作的不断深入,上海、广东等一些法院提出的人员分类管理方案令人注目。对试点法院取得的成功经验,我们可以借鉴,但对改革中可能出现的困难或问题,我们也要引起足够重视。

  1、关于法官的员额制。建立法官员额制的难点在于有法官资格的人哪些能被确定为法官,是参考每个人的工作年限、学历程度、办案数量、审判职务、法官等级等?员额制的确定应当参考哪些因素?法官的比例与审判辅助人员、司法行政人员的比例应如何确定?这些都是在改革过程中需要细化考虑的,既应突出法官的职业尊荣感,又不能影响其他人员的工作积极性。

  2、关于法官的遴选机制。法官的选任应符合哪些条件?省一级设立法官遴选委员会的职能包括哪些,是仅限于初任法官选任,还是包括法官等级晋升,院长、庭长是否也需经遴选程序?下级法院党组织及人事部门的作用如何体现,遴选法官名单是否由下级法院提出?遴选委员会是依附省高院设立还是由省人大设立,是否是常设机构,是否可在地级市一级设派出机构?再就是,在现有情况下,如何保障符合条件的高素质法官被选出来也需要进一步研究。

  3、关于司法保障机制。司法改革后的法官,不再是现在条件和意义上的法官,而是拍板定案、签发文书等,实行案件终身负责制,权责陡然加大,法官能否真正承担起责任?法官的待遇保障能否抵抗当事人的利益诱惑?关于错案的认定标准问题,是否仅以上级法院的发改为依据,如果不问具体情形,一律追究司法人员的责任则必然会使其承受太大压力,让法官以有限的权力去承担无限的责任,更不利于吸引和留住人才,与改革初衷相悖。

  4、关于审判辅助及司法行政人员在改革中的定位。审判辅助及司法行政人员各包括哪几类人员,该怎么界定,对编制有无特殊要求?实行分类管理后,有法官资格的审判辅助和司法行政人员是否一律按普通公务员对待和管理,是否也有机会转为法官?审判辅助和司法行政人员的待遇是否会和法官差距很大,是否会在法院内部形成"等级分化"进而影响其工作的积极性?对这两类人员的任用、管理和保障机制等问题不容忽视,使改革既要突出法官的主体地位,也要让其他岗位留得住人、留得住心。

  三、法院人员分类管理的路径选择

  法院人员分类管理的模式应当建立在对法院人员进行正确分类的基础之上,新形势下,对不同类型的人员构建不同的管理模式是分类管理的关键。为此,应重点抓好以下几个方面工作:

  1、科学界定法院各类工作人员。明确法院人员类别,是推进管理改革的前提。结合法院自身工作特点,笔者认为可将法院人员分为三类:即法官、审判辅助人员和司法行政人员。其中审判辅助人员包括法官助理、书记员、司法警察、执行员;司法行政人员包括从事组织人事、纪检监察、财务管理、档案管理等工作的人员。合理确定这三类人员在法院队伍中的比例,明确三类人员在整个法院中的工作职责,对他们按照不同职务序列施行分类管理,使每一类人员都有各自的晋升渠道和职业发展空间,既突出法官的职业尊荣和重要性,又能调动审判辅助和司法行政人员的积极性,以实现司法资源的优化配置,提高审判质效。

  2、建立独立的法官管理体制,突出法官主体地位。

  (1)实行法官员额制。根据我国国情和审判工作需要、辖区经济发展状况、人口数量、案件数量、案件复杂难易程度、政法专项编制等各种因素,科学核定法官员额。通过员额制,提高法官的任职门槛,把真正符合条件的审判人员确定为法官,把优秀人才选拔到法官队伍中来。法官员额占政法专项编制或全院在编人员的比例应符合本辖区的实际情况,该比例的设定应当富有弹性,避免用"一刀切"的办法确定员额设置比例。如,2014年上海司法改革试点方案确定的法官、审判辅助人员、司法行政人员分别占队伍总数的33%、52%、15%的员额比例,青海司法改革试点方案确定的前三类人员分别占编制总数的39%、46%和15%。法官员额确定后,原则上只有在出现缺额时,才能补充招录和任命法官,法官员额增减情况应当向全社会公示。

  (2)完善法官的选任条件和程序。针对不同层级的法院,设置不同的法官任职条件,适当提高初任法官的最低任职年龄、工作最低年限要求。按照"省以下统管"的要求,在省级法院设立法官遴选(惩戒)委员会,明确委员会的组成人员、职能,由下级法院从专业角度提出法官人选,由当地组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关,然后层级上报法官遴选(惩戒)委员会,地方各级人大按照法定程序分级任免。即按照"统一提名,分级任免"的方式,选拔出业务水平高、综合素质好的有审判资格的人员选任为法官,一般由院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员组成法官群体。建立健全法院系统内部遴选法官和面向社会(律师)公开选任法官制度,分别制定内部遴选法官办法和公开选任法官办法,所有初任法官必须首先到基层法院任职,上级法院法官主要从下一级法院优秀法官中遴选产生,真正做到择优遴选、择优选任。需要注意的是,上级法院从下级法院遴选法官,应当遴选经验丰富、有相当资历的人,当前的遴选存在的问题是往往遴选年轻的法官(如32周岁以下等)到上级法院工作,有阅历的资深法官几乎没有这样的机会,这是未来逐级遴选制度应当避免的。

  (3)实行单独职务序列管理制度。加快法官等级改革步伐,完善法官等级定期晋升机制,取消套用行政职数来限制法官的等级职数,法官等级与行政官级无关。法官可根据思想政治素质、一定的任职年限、资历和工作业绩等晋升等级,只要晋升等级的条件,即应晋升法官等级,五级至一级法官按期晋升,四级高级以上法官择优选升。不同等级的法官之间没有行政隶属关系,各法官依法独立行使审判权,依法独立裁判或参加合议庭独立发表评议意见。

  (4)落实法官职业保障机制。加大对法官的职业保障力度,是留住优秀法律人才的关键。建立法官单独的薪酬体系,每一个法官等级对应若干薪级,法官的薪酬和等级挂钩,而不与行政级别挂钩,法官担任院长等领导职务的,其福利待遇按照其法官等级确定,领导职务不再作为其待遇的依据,高等级的法官薪酬完全可以高于副院长、院长。法官的工资应当高于普通公务员,既符合权责利相统一原则,也是司法规律的内在要求。无论在哪个审级,初任法官工资都不得低于当地副处级公务员的标准。[②]仅以台湾地区为例,上世纪80年代初决定为法官提升工资时,社会上也有反对声音,来自普通公务员队伍的抗议更为强烈,但是,决策层最终还是为法官、检察官提高了比普通公务员高1倍至3倍的工资。[③]实行法官职务行为豁免制度,甄别各类过错的区分标准,确保法官依法履职行为不受追究,非因法定事由,非经法定程序,不得将法官调离、辞退或者作出免职、降职等处分。

  3、实行法官与审判辅助人员、司法行政人员分类管理。

  (1)妥善安排资深审判人员去向。实行法官员额制后,因一部分审判人员因年龄、身体状况、专业化考试等原因在竞争中难以选任为法官,对该类人员如何安排是分类管理不可回避的问题,应征询他们的意见,可将一部分人安排为法官助理、执行员等审判辅助人员,也可将一部分人分配到纪检监察、档案管理等成为司法行政人员。对这部分人员,采取"老人老办法"的原则,根据相关规定,仍可评定法官等级,薪酬待遇按法官等级发放,其他方面应按审判辅助、司法行政人员管理方式进行管理,这样做有利于法官队伍的健康稳定,保障司法改革顺利进行。

  (2)完善审判辅助人员管理体制。一是严格职业准入。由于审判辅助人员类别较多,分别各类可采取公务员招录或专业技术岗位招聘等方式实行职业准入,对不同的职位在招录、招聘前要制定详细具体的条件和考试办法,并向全社会公布,严防通过非正当途径录入审判辅助人员。对于法官助理,可由本院的助理审判员担任,也可以向社会招考通过国家司法考试的优秀人才。对新录入的书记员一律实行聘任制,但该类人员必须为大专以上学历,且具备一定的法律专业知识。对司法警察可实行任用制与聘任制相结合,把那些政治素质好、业务技能强、身体健康的人员充实到法警队伍。对于法院的执行队伍,十八届四中全会提出"推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点",但具体做法还需要相关研究,部分专家学者赞成将执行权从法院分离出去,设独立执行机构由司法部主管,在相关办法未出台前,执行员仍负责法院执行工作,将法院编制内无法官资格或未被选任为法官的审判人员任命为执行员,设置专门的相对固定的执行员序列。二是对审判辅助人员的待遇、晋升、考核等实行分类管理。制定出台办法,对法官助理、书记员、司法警察、执行员在待遇、晋升、考核等方面均实行单独序列管理,司法警察按照警察序列进行管理,其他审判辅助人员参照综合管理类公务员的相关规定进行管理。各类人员只要符合条件均可晋升,如对法官助理可根据工作年限由低到高依次设置为五级至一级五个等级,实行按期晋升,符合条件的可以选任为法官;书记员也可设书记长、副书记长等,使各类人员均有上升的渠道和空间。上述人员的工资等待遇不论是何种编制一视同仁,均按照其工作表现、考核结果及晋升的等级确定报酬,报酬可按略高于普通公务员的工资标准进行确定,以体现司法工作的特殊性。

  (3)完善司法行政人员管理体制。综合考虑行政岗位职责及工作特点等因素,根据实际需要配备司法行政人员。对司法行政人员的职业准入、晋升、考核、待遇方面,参照综合管理类公务员的相关规定进行管理。对这部分人员的职业准入,应向社会公开招考或选调,而且专业必须对口,但对一些特殊岗位有特殊要求,如信息调研宣传,必须具有较高的文字水平和相应的法律水平。对于已在法院编制内的司法行政人员,可根据其特长定岗定向选任和采用"双向选择"办法将其安排到合适的岗位上去。在职业保障方面,落实行政职级,实行按期晋升,工资待遇也是实行按略高于普通公务员的工资标准进行确定,以确保司法行政人员的稳定性与专业性。

  法院人员分类管理是法院人事制度的一次"自我革命",不仅关系到广大法院干警的切身利益,而且也关系到法院自身工作的科学发展,我们必须以党中央提出的司法改革目标要求为统领,切实从我国国情和确保依法独立公正行使审判权的高度出发,牢牢坚持司法为民公正司法这条主线,积极稳妥地推进法院人员分类管理制度改革,努力建设一支分类科学、结构合理、权责明确、管理规范的法院干部队伍,不断推进我国司法事业向前迈进,为加快建设社会主义法治国家提供更加有力的司法保障。

  ________________________________________

  [①] 《法制日报》2014年6月6日 《当不当法官?且择且珍惜!》

  [②] 何帆:《法官高薪的前提是什么》 《人民法院报》2013年5月24日

  [③]蒋惠岭:《未来司法体制改革面临的具体问题》http://www.chinareform.org.cn/gov/governance/Practice/201312/t20131205_182289.htm

(责编:王晓华、朱明刚)

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